THE ONLY GREEK NEWSPAPER PUBLISHED IN SOUTH AUSTRALIA ENGLISH ΕΛΛΗΝΙΚΑ  
   

Αρχική Σελίδα

Διεθνή

Ελλάδα

Κύπρος

Αυστραλία

Παροικιακά

Αθλητικά

Άρθρα - Απόψεις

Πολιτισμός

Ιστορία

Υγεία

Επιστίμη

Αρχείο

Ανακοινώσεις

Ποιοί Είμαστε

Επικοινωνία

Σύνδεσμοι

Φωτογραφίες

Βίντεο

 

 


Renmark Paringa Council


Ραδιοφωνικο ιδρυμα Κυπρου


Ελληνικη Ραδιοφωνια τηλεοραση

 

 

Η ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΓΡΑΦΕΙΟΚΡΑΤΙΑ

Μέρος Ι

 

Η γραφειοκρατία είναι το βασίλειο της αναρμοδιότητας (1)

 

Πολύς λόγος γίνεται στις μέρες μας για την ανικανότητα της ελληνικής δημόσιας διοίκησης και την ανάγκη εξορθολογισμού της. Τι ακριβώς όμως αποτελεί  αυτή και πως φτάσαμε στο σημείο όλοι να στέκονται απέναντί της. Τα άρθρα που ακολουθούν προσπαθούν να φωτίσουν το πρόβλημα. Παράλληλα, γίνεται προσπάθεια εντοπισμού λαθών και παραλήψεων τα οποία μας οδήγησαν στο σημερινό αδιέξοδο.     

Με τον όρο δημόσια διοίκηση χαρακτηρίζεται το σύνολο μέσων και ενεργειών που αποσκοπούν στην επίτευξη συγκεκριμένου αποτελέσματος για την ικανοποίηση των πολιτών ενός κράτους (2). Η κρατική γραφειοκρατία είναι επιφορτισμένη με την καθημερινή δράση του κράτους. Αυτή εκδηλώνεται κυρίως με την έκδοση πράξεων και την εκτέλεση υλικών ενεργειών, επί τη βάσει κανόνων δικαίου (3). Η γραφειοκρατία αποτελεί το εκτελεστικό όργανο των αποφάσεων της εκάστοτε κρατικής εξουσίας και το διαμεσολαβητή ανάμεσα στην εξουσία και τους πολίτες (4). Ο ρόλος της εξειδικεύεται στη συγκεκριμενοποίηση και υλοποίηση των στόχων που θέτει η εκάστοτε πολιτική ηγεσία με τις αποφάσεις της.

Υπό την ευρεία έννοια η κρατική γραφειοκρατία περιλαμβάνει δύο επιμέρους έννοιες, αυτή της Κυβέρνησης και "υπό στενή έννοια" αυτή της Διοίκησης. Σημειώνεται ότι υπό τη στενή έννοια, η Κυβέρνηση διαφέρει της Διοίκησης στο ότι ενεργεί με νόμιμη πρωτοβουλία και είναι αυτή που χαράσσει τις κατευθυντήριες γραμμές. Αντίθετα, η Διοίκηση περιορίζεται στην εφαρμογή και υλοποίηση της κυβερνητικής θέλησης (5).

Παρόλη την τυπική τους δέσμευση στις κατευθύνσεις που δίνονται από την εκτελεστική εξουσία και την τουλάχιστον θεωρητικά ουδετερότητά τους, οι γραφειοκράτες ασκούν πολύ μεγάλη επιρροή στην πολιτική διαδικασία. Οι βασικές λειτουργίες της δημόσιας διοίκησης είναι τέσσερις: α) Η διεξαγωγή της διοίκησης, β) ο συμβουλευτικός ρόλος προς την εκτελεστική εξουσία, γ) η έκφραση και διατύπωση συμφερόντων, δ) η διατήρηση της πολιτικής σταθερότητας. Έχοντας υπόψη τα παραπάνω ας παρακολουθήσουμε την πορεία της ελληνικής γραφειοκρατίας.

Η οθωμανική κοινωνία από την οποία αναδύθηκε η ελληνική πολιτεία ήταν ένας κορπορατιστικός οργανισμός. Η μοναδική επαφή της μουσουλμανικής εξουσίας με τους αρχόμενους ήταν κατά τη διάρκεια της συλλογής φόρων ή κατά τη συγκέντρωση υποτελών για καταναγκαστική απλήρωτη εργασία. Τα παραπάνω φαινόμενα  ευνοούσαν τον ατομικισμό και τη διαφθορά. Οι αρχόμενοι δεν εμπιστεύονταν την εξουσία και επιζητούσαν την προστασία διαμέσου τοπικών κεφαλών και οπλαρχηγών (6). Η πολιτική της προστασίας μέσα από σχέσεις πατρωνίας δεν αποδυναμώθηκε με την απελευθέρωση αλλά διατηρήθηκε (7).

Η διοικητική μηχανή η οποία σχηματίστηκε στο νέο κράτος ήταν απόλυτα συγκεντρωτική, βασιζόμενη στην αυτούσια και χωρίς διάκριση μεταφορά ξένων διοικητικών προτύπων (8). Λίγη προσοχή δόθηκε στη διαφορά κουλτούρας, οικονομικών και κοινωνικών διαφορών και ιστορικών εμπειριών. Επόμενο ήταν οι εισαγόμενοι γραφειοκρατικοί θεσμοί να μην έχουν την ίδια κοινωνική λειτουργία με αυτή που είχαν στις χώρες που αναπτύχθηκαν. Έτσι από την αρχή,  η ελληνική δημόσια διοίκηση δεν μπόρεσε να εκφράσει δημιουργικά το χαρακτήρα της νεοελληνικής κοινωνίας (9). 

Παράλληλα, δημιουργήθηκε ένα υπερσυγκεντρωτικό σύστημα διοίκησης με απόλυτη κυριαρχία των κεντρικών οργάνων Κυβέρνησης & Υπουργείων πάνω σε όλα ανεξαιρέτως τα είδη νομικών προσώπων (10). Την πρακτική αυτή αναγνώρισε ο Βουλευτής Ηλίας Ποταμιάνος στα 1836 αναφέροντας: Αι αταξίαι της εποχής εκείνης, αι πολλαί, αι λίαν ζωηρώς και αιματηρώς εκδηλούμεναι τότε απανταχού της Ελλάδος τοπικαί έριδες, ενέπνευσαν την ιδέαν του περιορισμού των διοικητικών περιφερειών και της συγκεντρώσεως (11). Στην ίδια Βουλή επανέλαβε ο Θεόδωρος Δηλιγιάννης ότι οι θεσμοί ήταν πλέον συγκεντρωτικοί αρμοζόντων στην κοινωνική και πολιτική κατάσταση της χώρας (12).

Από τα παραπάνω συμπεραίνεται ότι η επιβολή της εξουσίας έγινε κατά τρόπο αυταρχικό και χωρίς να επιδιωχθεί η συναίνεση των τοπικών κοινωνιών που περιελάμβανε η νέα Πολιτεία. Η διοικητική μηχανή χαρακτηρίστηκε από υπερσυγκεντρωτισμό αποδεικνύοντας έτσι τη μη διάχυση των δημοκρατικών θεσμών σε περιφερειακό επίπεδο και την επιβολή εκ των άνωθεν κανόνων και πρακτικών χωρίς ανατροφοδότηση.    

Εκτός του υπεσυγκεντρωτισμού, η δημόσια διοίκηση έλαβε και το χαρακτήρα καταλύματος ο οποίος ήταν υπερπλήρης από υπαλλήλους, οι οποίοι αδυνατούσαν να βρουν εργασία στον ασθενικό ιδιωτικό τομέα. Η εξασφάλιση της δημόσιας θέσης πραγματοποιούνταν πάντα διαμέσου πελατειακών σχέσεων. Η έλλειψη μονιμότητας,  οι χαμηλές αμοιβές, η έλλειψη γοήτρου της θέσης κατέστησαν αποτρεπτικά στοιχεία της στελέχωσης του δημόσιου τομέα από τις ελίτ του τόπου. Οι δημόσιες θέσεις ήταν ουσιαστικά ενέχυρα στους διάφορους πάτρωνες με σκοπό την επανεκλογή των πολιτικών υποστηρικτών τους.

Χαρακτηριστικά, το 1870 οι δημόσιοι υπάλληλοι ξεπερνούσαν τις 10.000 χιλιάδες. Αν σε αυτούς προστεθούν οι 20.000 χιλιάδες στρατιωτικοί και άλλοι 10.000 χιλιάδες που απομυζούσαν από την είσπραξη και οργάνωση των δημοσίων φόρων προκύπτει ότι το του  μη αγροτικού ενεργού πληθυσμού αντλούσε τα προς το ζην άμεσα ή έμμεσα από τη διοικητική μηχανή (13). Στα 1889 το ποσοστό των υπαλλήλων του ελληνικού δημόσιου τομέα ήταν το υψηλότερο στην Ευρώπη. Αντιστοιχούσαν 214 υπάλληλοι για κάθε 10.000 χιλιάδες κατοίκους. Στο Βέλγιο αναλογούσαν 200, 176 στη Γαλλία, 126 στη Γερμανία, 113 στις ΗΠΑ και μόλις 73 στη Μεγάλη Βρετανία. Αν συγκρίνουμε την οικονομική  και αστική συγκέντρωση των παραπάνω χωρών με την Ελλάδα οι αριθμοί είναι συντριπτικοί (14). Το αποτέλεσμα ήταν η  υπερτροφία της διοικητικής μηχανής και η αλλοίωση της τυπικής κοινωνικής της λειτουργίας.

Λίγες μόλις δεκαετίες μετά την ίδρυση της ελληνικής Πολιτείας, η ελληνική δημόσια διοίκηση χαρακτηρίζονταν ως  πολυέξοδη, πολυάνθρωπη και αναποτελεσματική. Επόμενο ήταν από νωρίς να ξεκινήσουν προσπάθειες εκσυγχρονισμού της. Η πρώτη προσπάθεια πραγματοποιήθηκε στη δεκαετία του 1880. Οι κυβερνήσεις του Χαριλάου Τρικούπη προχώρησαν σε διοικητικές μεταρρυθμίσεις προσπαθώντας να θέσουν φραγμούς στην παράδοση των προσωποπαγών και πελατειακών κομμάτων που λειτουργούσαν ως διαμεσολαβητικοί μηχανισμοί για τη νομή του δημοσίου. Ταυτόχρονα επιδίωκαν την αποδέσμευση της δημόσιας διοίκησης και των λειτουργών της από κομματικές επεμβάσεις με τη θεσμοθέτηση κανόνων για την αντικειμενική λειτουργία της. Ο νόμος περί προσόντων και πειθαρχικής τιμωρίας  των δημοσίων υπαλλήλων του 1884 αποτέλεσε το πρώτο βήμα για τη μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων, της αμερόληπτης πρόσληψης, της ομαλής υπηρεσιακής τους εξέλιξης και της άσκησης πειθαρχικής εξουσίας (15).

Παρά τις προσπάθειες του Τρικούπη για ουδετεροποίηση και εκσυγχρονισμό, το αποτέλεσμα δεν ήταν θετικό. Ο Τρικούπης εφάρμοσε τις ίδιες πελατειακές πρακτικές και υιοθέτησε τις ίδιες νοοτροπιών προσπαθώντας να δημιουργήσει τη νέα εποχή. Ταυτόχρονα, τα όποια μέτρα επιβίωσαν, καταργήθηκαν από τους πολιτικούς του αντιπάλους όταν οι τελευταίοι ανέλαβαν την εξουσία μερικά χρόνια αργότερα (16). 

Κατά της δεκαετία 1910-20 εκσυγχρονιστικές προσπάθειες της κρατικής γραφειοκρατίας ανέλαβαν οι κυβερνήσεις των Φιλελευθέρων. Η σπουδαιότερη από αυτές ήταν η μονιμοποίηση των δημοσίων υπαλλήλων και των μελών του δικαστικού σώματος μέσα από τη συνταγματική κατοχύρωση. Επιπλέον, πάλι με συνταγματική ρύθμιση απαγορεύτηκε στους  δημόσιους υπάλληλους και στρατιωτικούς να εκλέγονται μέλη του κοινοβουλίου. Επιπρόσθετα θετικά βήματα θεσμοθετήθηκαν και στο Σύνταγμα του 1925. Κατά τη διάρκεια του μεσοπολέμου, χωρίς ποτέ να εκλείψουν οι πελατειακές σχέσεις, κατά γενική ομολογία η κρατική γραφειοκρατία κατέστει περισσότερο αποδοτική, ενώ ο αριθμός των δημοσίων υπαλλήλων παρουσίασε μείωση (17).

Αναλύοντας τα πρώτα εκατό χρόνια ζωής της ελληνικής πολιτείας διαφαίνεται μια θεσμική αντίφαση. Ενώ η συνταγματική συγκρότηση της Πολιτείας ήταν πρωτοποριακή, η διοικητική νομοθεσία και πρακτική παρέμεινε αρχαϊκή. Αυτό άφηνε τεράστια θεσμικά περιθώρια για κάθε είδους αθέμιτες παρεμβάσεις. Το αποτέλεσμα ήταν η πλήρη αποδυνάμωση των διοικητικών μηχανισμών. Χαρακτηριστικό είναι ότι η μονιμότητα των δημοσίων υπαλλήλων δεν θεσπίστηκε παρά το 1911. Επομένως  όλοι εκείνοι που επάνδρωσαν τον κρατικό μηχανισμό ήταν εκτεθειμένοι στον κίνδυνο όχι μόνο της αδικαιολόγητης μετάθεσης αλλά και της οριστικής απόλυσης (18).

 

Σημειώσεις:

 

1. Karl Marx, in Claude Lefor. What is Bureaucracy? Telos, number 22, winter 1974-5, p 33.

2. Για τον ορισμό και τις λειτουργίες της κρατικής γραφειοκρατίας περισσότερα στο Adam Kuper & Jessica Kuper. The Social Science Encyclopaedia Routledge 2003, pp 100-102.  

3. Για τις βασικές αρχές της διοικητικής δράσης περισσότερα στα Δ. Κόρσου. Διοικητικό Δίκαιο. Σάκκουλα 2005, σελ 173 και Α. Τάχου. Ελληνικό Διοικητικό Δίκαιο. Σάκκουλα 2005, σελ 66.

4. Jack Rabin, W. B. Hildreth, & G. J. Miller. Handbook of Public Administration. Marcel Dekker NY 1989, pp. iii.

5. D.  Kettl & J. Fessler. The Politics of the Administrative Process. Washington D.C. CQ Press 2009.

6. Β. Ανδρονόπουλου & Μ. Μαθιουδάκη. Νεοελληνική Διοικητική Ιστορία. Διοικητική Μεταρρύθμιση 1988, σελ 51.

7. Για τις αγροτικές εξεγέρσεις στην παλιά Ελλάδα ως κύριας αιτίας της άρνησης των αγροτικών πληθυσμών να πληρώσουν φόρους περισσότερα στο Καίτη Αρήνη-Τσίχλη. Αγροτικές Εξεγέρσεις στην Παλαιά Ελλάδα 1833-1881. Παπαζήση 2009.

8. G. Vernardakis & C. D. Papastathopoulos. The Higher Civil Service in Greece. International Review of Administrative Sciences 1989, Vol 55, pp 603-629 και Ν. Διαμαντούρος. Οι Απαρχές της Συγκρότησης Σύγχρονου Κράτους στην Ελλάδα 1821-1828. ΜΙΕΤ 2002, σελ 210-220.

9. Demetrios Argyriades. Some Aspects of Civil Service Reorganisation in Greece. International Review of Administrative Sciences 1965, vol 31, pp 298.

10. Βασίλης Φίλιας. Δοκίμια Κοινωνιολογίας. Μπουκουμάνης 1976, σελ 70.

11. Β. Ανδρονόπουλου & Μ. Μαθιουδάκη. Νεοελληνική Διοικητική Ιστορία. Διοικητική Μεταρρύθμιση 1988, σελ 91.

12. Β. Ανδρονόπουλου & Μ. Μαθιουδάκη. Νεοελληνική Διοικητική Ιστορία. Διοικητική Μεταρρύθμιση 1988, σελ 92.

13. Κωνσταντίνος Τσουκαλάς. Το Πρόβλημα της Πολιτικής Πελατείας στην Ελλάδα του 19ου Αιώνα, στο Γ. Κοντογιώργης (Επιμέλεια). Κοινωνικές και Πολιτικές Δυνάμεις στην Ελλάδα. Εξάντας 1977, σελ 92.

14. Υπό τις συνθήκες που επικρατούσαν μετά την απελευθέρωση, ο κρατικός μηχανισμός δεν ήταν μόνο ο φορέας της πολιτικής εξουσίας. Ήταν ταυτόχρονα και ο κυριότερος κοινωνικός μηχανισμός άντλησης και κατανομής του οικονομικού πλεονάσματος. Κατά τα πρώτα πενήντα χρόνια λειτουργίας του νεοελληνικού κράτους το προϊόν της φορολογίας διοχετεύονταν στο σύνολό του σχεδόν στους φορείς που επάνδρωναν τους κρατικούς και παρακρατικούς οργανισμούς. Κωνσταντίνος Τσουκαλάς. Το Πρόβλημα της Πολιτικής Πελατείας στην Ελλάδα του 19ου Αιώνα, στο Γ. Κοντογιώργης (Επιμέλεια). Κοινωνικές και Πολιτικές Δυνάμεις στην Ελλάδα. Εξάντας 1977, σελ 93.

15. Επιπλέον συνέδεσε την εκπαίδευση με την προαγωγή των υπαλλήλων και απαγόρευση τις μεταφορές δημοσίων υπαλλήλων από το ένα υπουργείο στο άλλο. Ακόμη έδωσε εντολή για τη δημιουργία εξετάσεων για το διορισμό στο δημόσιο. Παναγιώτης Πουλής. Η Συμβολή του Χαριλάου Τρικούπη στην Ανόρθωση της Ελληνικής Διοίκησης, σελ 231, στο Ο Χαρίλαος Τρικούπης και η Εποχή του. Παπαζήση 2000.

16. Demetrios Argyriades. The ecology of  Greek administration, in Peristiany, J. C. (ed.), Contributions to Mediterranean Sociology. Mouton, The Hague 1968, pp. 339-349.

17. Κ. Βαρβαρέσος. Έκθεσις επί του Οικονομικού Προβλήματος της Ελλάδας. Σαββάλας 2002, σελ 13-78.

18. Κ. Τσουκαλάς. Το Πρόβλημα της Πολιτικής Πελατείας στην Ελλάδα του 19ου Αιώνα, στο Γ. Κοντογιώργης (Επιμέλεια). Κοινωνικές και Πολιτικές Δυνάμεις στην Ελλάδα. Εξάντας 1977, σελ 99.

 

* George Mitropoulos M. A., Ph. D Candidate, Modern Greek, Sydney University

 

 

 

The Cyprus
 News Agency



Lapithos

 
Designed & Developed by Michael Ppiros
  COPYRIGHT 2010 Greek Community Tribune All Rights Reserved