THE ONLY GREEK NEWSPAPER PUBLISHED IN SOUTH AUSTRALIA ENGLISH ΕΛΛΗΝΙΚΑ  
   

Αρχική Σελίδα

Διεθνή

Ελλάδα

Κύπρος

Αυστραλία

Παροικιακά

Αθλητικά

Άρθρα - Απόψεις

Πολιτισμός

Ιστορία

Υγεία

Επιστίμη

Αρχείο

Ανακοινώσεις

Ποιοί Είμαστε

Επικοινωνία

Σύνδεσμοι

Φωτογραφίες

Βίντεο

 

 


Renmark Paringa Council


Ραδιοφωνικο ιδρυμα Κυπρου


Ελληνικη Ραδιοφωνια τηλεοραση

 

 

Η Ελληνική Γραφειοκρατία

 

Γράφει: Γιώργος

ΜΗΤΡΟΠΟΥΛΟΣ ΑΘΗΝΑ

Μέρος ΙII

Νοέμβριος 2011

Στη Μεταπολίτευση, οι κατευθυντήριες γραμμές για τη δημόσια διοίκηση θεσμοθετήθηκαν στον Καταστατικό Χάρτη του 1975. Το Σύνταγμα περιέχει διατάξεις οι οποίες αφενός εισάγουν ορισμένες θεμελιώδεις αρχές, αφετέρου θεσπίζουν βασικούς κανόνες για την οργάνωση και λειτουργία της διοίκησης καθώς και την υπηρεσιακή κατάσταση των οργάνων της. Η Διοίκηση εντάχτηκε στην κατά το άρθρο 26 2 του Συντάγματος εκτελεστική λειτουργία της Πολιτείας (1).

Ως κύριες συνιστώσες του συνταγματικού πλαισίου θεσμοθετήθηκαν οι ακόλουθες: α) Καθιέρωση του αποκεντρωτικού συστήματος διοίκησης. β) Πρόβλεψη ότι οι δημόσιοι υπάλληλοι είναι εκτελεστές της θέλησης του κράτους, υπηρετούν το λαό, οφείλουν πίστη στο Σύνταγμα και αφοσίωση στην πατρίδα. γ) Κατοχύρωση της αρχής της μονιμότητας για τους δημοσίους υπαλλήλους που κατέχουν οργανικές θέσεις (2). δ) Θέσπιση ελέγχου για την πρόσληψη των υπαλλήλων του δημοσίου και του ευρύτερου δημόσιου τομέα με σκοπό την εμπέδωση της αρχής της διαφάνειας (3).

Από τις ανωτέρω διατάξεις συνάγεται ότι το Σύνταγμα είχε επιφυλάξει ευρύτατα περιθώρια στον κοινό νομοθέτη ως προς τη θεσμοθέτηση του κατάλληλου σχήματος για την οργάνωση της Διοίκησης. Με την επιλογή αυτή ο συντακτικός νομοθέτης θέλησε να αφήσει ελεύθερο σε μεγάλο βαθμό τον κοινό νομοθέτη να προβαίνει, όποτε αυτός έκρινε αναγκαίο, στις απαιτούμενες μεταβολές προκειμένου η δημόσια διοίκηση να λειτουργήσει με βάση τα σύγχρονα οργανωτικά πρότυπα. Ταυτόχρονα, να ανταποκρίνεται στις διαρκώς μεταβαλλόμενες ανάγκες του κοινωνικού συνόλου (4).

Συγκεκριμένα οι κυβερνήσεις της Νέας Δημοκρατίας προέβηκαν στις παρακάτω νομοθετικές ρυθμίσεις με σκοπό την καλύτερη λειτουργία της διοικητικής μηχανής. Η κυβέρνηση Κωνσταντίνου Καραμανλή εξέδωσε το νόμο 22/1975 με τον οποίο επανέφερε τροποποιημένο σε αρκετά σημεία το σύστημα του Υπαλληλικού Κώδικα του 1951. Διατήρησε όμως σχεδόν ανέπαφο το τμήμα εκείνο του εν λόγω Κώδικα που αφορούσε τους βαθμούς και τις προαγωγές (5). Ακολούθησε η ψήφιση του νόμου 51/1975 Περί αναδιοργάνωσης Δημοσίων Πολιτικών Υπηρεσιών, με τον οποίο επιχειρήθηκε γενική αναδιοργάνωση των δημοσίων υπηρεσιών.

Ο νόμος 51 του 1975 είχε τους ακόλουθους στόχους: α) Αναδιοργάνωση της δημόσιας διοίκησης διαμέσου του επαναπροσδιορισμού του υπαλληλικού κώδικα του 1951 με σκοπό να συνειδητοποιήσουν οι δημόσιοι λειτουργοί ότι δεν αποτελούσαν μέρος κανενός κόμματος ή φατρίας. β) Αύξηση της ποιότητας του δημόσιου τομέα μέσα από την ίδρυση της Σχολής Δημόσιας Διοίκησης η οποία θα αποτελούσε σχολείο διοίκησης για όλους του δημόσιους υπάλληλους (6). γ) Τη δημιουργία ενός διϋπουργικού σώματος από δημόσιους λειτουργούς οι οποίοι θα επέβλεπαν τη λειτουργία της όλης διοικητικής μηχανής. δ) Επαναοργάνωση του υπουργικού συμβουλίου αλλά και όλων των υπουργείων με προτεραιότητα τον εκσυγχρονισμό του Υπουργείου Προεδρίας. ε) Μείωση των γραφειοκρατικών διαδικασιών (7).

Σε σχέση με την ανώτατη ιεραρχία της δημόσιας διοίκησης εισήχθη, ως ενδιάμεσος οργανικός βαθμός μεταξύ 1ου και 2ου κατά μερική τροποποίηση της κλίμακας του νόμου 1811/1951, αυτός του Αναπληρωτή Γενικού Διευθυντή (8). Οι υπάλληλοι που έφεραν το βαθμό αυτό ήταν ανώτατοι, κατά ρητή επιταγή του νόμου, και είχαν αρμοδιότητες παραπλήσιες με αυτές του Γενικού Διευθυντή (9). Με την επιλογή αυτή οι ανώτατοι βαθμοί της δημοσιοϋπαλληλικής ιεραρχίας έγιναν πλέον δύο, 1ος και Αναπληρωτής Γενικός Διευθυντής. Οι τελευταίοι καταλαμβάνονταν δια προαγωγής μετά από εισήγηση του οικείου υπουργού και απόφαση του υπουργικού συμβουλίου (10).

Το σύνολο των ρυθμίσεων που είχε τεθεί σε ισχύ από τον Υπαλληλικό Κώδικα του 1951 και μετέπειτα, κωδικοποιήθηκε με το προεδρικό διάταγμα 611/1977 (11). Πρόκειται δηλαδή για τις ρυθμίσεις του νόμου 1811/1951, όπως είχαν τροποποιηθεί και ίσχυαν, τόσο με τα νομοθετήματα της περιόδου 1954-1967 όσο και με τα νομοθετήματα της περιόδου 1974-1977 τα οποία είχαν καταργήσει τη δικτατορική νομοθεσία και είχαν επαναφέρει με αρκετές διαφοροποιήσεις το σύστημα του Υπαλληλικού Κώδικα του 1951.

Σύμφωνα με το νέο Υπαλληλικό Κώδικα οι υπάλληλοι κατατάσσονταν, ανάλογα με το τυπικό προσόν διορισμού τους σε τέσσερις κατηγορίες. α) Τον κλάδο ανώτατης εκπαίδευσης (πτυχιούχοι ανωτάτων σχολών), β) τον κλάδο ανώτερης εκπαίδευσης (πτυχιούχοι ανώτερων σχολών) και τους κλάδους μέσης (γ) και στοιχειώδους (δ) εκπαίδευσης (πτυχιούχοι πρωτοβάθμιας και δευτεροβάθμιας εκπαίδευσης) αντίστοιχα (12). Η βαθμολογική κλίμακα παρέμεινε κατά βάση η ίδια με αυτή που είχε θεσπίσει ο νόμος 1811/1951 με τη διαφορά ότι παρεμβλήθηκε ο βαθμός του Αναπληρωτή Γενικού Διευθυντή μεταξύ του 1ου και 2ου βαθμού (13).

Από τις ανωτέρω ρυθμίσεις είναι σαφές ότι ο νομοθέτης έως τα τέλη της δεκαετίας του 70 έμεινε προσηλωμένος σε ένα σχήμα οργάνωσης της δημόσιας διοίκησης με σταθερή ιεραρχία, στην κορυφή της οποίας βρίσκονταν μόνιμοι ανώτατοι υπάλληλοι που καταλάμβαναν τις θέσεις δια προαγωγής μετά από απόφαση του υπουργικού συμβουλίου (14). Οι υπάλληλοι αυτοί είχαν ιδιαίτερη σχέση εμπιστοσύνης με τους πολιτικούς τους προϊσταμένους και ασκούσαν επιτελικά καθήκοντα. Δηλαδή προΐσταντο των υπολοίπων υπαλλήλων που ήταν κατανεμημένοι σε όλη την κλίμακα της ιεραρχίας την οποία έπρεπε να διανύσουν, στο πλαίσιο της σταδιοδρομίας τους, προκειμένου να ανέλθουν στην κορυφή της (15).

Εκτός από τις παραπάνω μεταβολές στην εσωτερική λειτουργία της διοικητικής μηχανής, οι υπόλοιποι στόχοι που έθεσε ο νόμος 51/1975 δεν υλοποιήθηκαν λόγω κυρίως της πολιτικής του ίδιου του κόμματος που τις θεσμοθέτησε. Η αποκέντρωση του διοικητικού συστήματος ουδέποτε υλοποιήθηκε το ίδιο και η ίδρυση της Σχολής Δημόσιας Διοίκησης που υποσχέθηκε ο νομοθέτης. Τέλος, η απλούστευση των γραφειοκρατικών πρακτικών όχι μόνο δεν υλοποιήθηκε άλλα στο πλείστον των περιπτώσεων επιδεινώθηκε. Η χρησιμοποίηση της δημόσιας διοίκησης ως τόπου πελατειακών σχέσεων από το κυβερνόν συντηρητικό κόμμα και ακόμη η χρησιμοποίηση των υπουργικών γραφείων ως κέντρων επανεκλογής των υπουργών για τις επόμενες εκλογές ακύρωσε στην πράξη την όποια αναμόρφωση του διοικητικού τομέα.

Το 1979 κάτω από την πίεση της εισόδου της Ελλάδας στην Ευρωπαϊκή Κοινότητα, ζητήθηκε από το μεγάλο αμερικανικό συμβουλευτικό γραφείο Arthur Young Inc να προτείνει τρόπους για την αύξηση παραγωγικότητας της κρατικής γραφειοκρατίας. Η παραγωγικότητα της τελευταίας βαθμολογούνταν στο μισό του αντίστοιχου κοινοτικού μέσου όρου. Παράλληλα, η κυβερνητική παράταξη επιδίωκε να εφαρμόσει εκσυγχρονιστικούς τρόπους λειτουργίας της Διοίκησης σε όλα τα επίπεδα, από τους τοπικούς φορείς έως τα υπουργεία.

Η αμερικάνικη εταιρία στις αρχικές της παρατηρήσεις επισήμανε πως θα έπρεπε να παγώσουν οι προσλήψεις σε όλο το δημόσιο τομέα και να πραγματοποιηθεί μεταφορά του πλεονάζοντος προσωπικού από τη μια υπηρεσία στην άλλη. Επιπλέον, κάθε διοικητικός κλάδος θα έπρεπε να λειτουργεί βάση του αναγκαία απαραίτητου προσωπικού και μόνο όταν μια θέση θα έμενε κενή να καλύπτονταν. Τέλος, έκριναν απαραίτητη τη δημιουργία ενός διοικητικού διυπουργικού απόθεματος δημοσίων υπαλλήλων το οποίο θα μπορούσε και θα έπρεπε να καλύπτει τις κενές θέσεις σε οποιοδήποτε επιμέρους κλάδο χρειάζονταν .

Η κυβέρνηση της Νέας Δημοκρατίας δεν εφάρμοσε ποτέ τις προτάσεις του αμερικάνικου γραφείου γιατί οι επόμενες δύο χρονιές ήταν προεκλογικές. Ο φόβος του κυβερνόντος κόμματος ότι εφαρμόζοντας το πρόγραμμα μπορεί να έχανε τις επόμενες εκλογές οδήγησε στη λήθη του. Η εφαρμογή της ορθολογικοποίησης του δημόσιου τομέα επόμενο ήταν να έφερνε μαρασμό των πελατειακών σχέσεων στις οποίες τόσο είχε επενδύσει η συντηρητική παράταξη. Ακόμη, η εφαρμογή του μπορούσε να δημιουργήσει δυσαρέσκεια ανάμεσα στους δημόσιους υπαλλήλους των οποίων το ειδικό βάρος στην επανεκλογή της Νέας Δημοκρατίας κρίνονταν σημαντικό.

Η μεγάλη πίεση για διορισμούς στο δημόσιο έφερνε πολλές φορές ανοιχτές διαμάχες και εντός της κοινοβουλευτικής ομάδας του συντη-ρητικού κόμματος (16). Όπως αναφέρει ο Ταχυδρόμος από το 1978 έως τις αρχές του 1979 έγιναν 8.000 διορισμοί στο δημόσιο και στους οργανισμούς που έλεγχε το κράτος, από το παράθυρο. Σύμφωνα με το ΠΑΣΟΚ, στα επτά χρόνια διακυβέρνησης της Νέας Δημοκρατίας οι υπάλληλοι του κρατικού τομέα αυξήθηκαν κατά 120.000 χιλιάδες. Από τους παραπάνω οι 50.000 χιλιάδες διορίστηκαν το προεκλογικό έτος 1981 (17). Κάτω από αυτές τις πρακτικές δεν είναι παράξενο ότι και ο Πρωθυπουργός Γεώργιος Ράλλης στις αναμνήσεις του παραδέχεται ότι: Η δημόσια διοίκηση δεν βελτιώθηκε σημαντικά κατά των διάρκεια των επτά χρόνων διακυβέρνησης της Νέας Δημοκρατίας (18).

Σημειώσεις:

1. G. Vernardakis & C. D. Papastathopoulos. The Higher Civil Service in Greece. International Review of Administrative Sciences 1989, Vol 55, p 606.

2. Για το θεσμό της περισσότερα στα Μ. Στασινόπουλου. Μαθήματα Διοικητικού Δικαίου. Αθήναι 1976, σελ 350 και Δ. Θ. Τσάτσου. Συνταγματικό Δίκαιο, τόμος 2ος, Οργάνωση και Λειτουργία της Πολιτείας. Σάκκουλα 1992, σελ 417 κ.ο.κ.

3. Ολόκληρο το κείμενο του Συντάγματος του 1975 στην ιστοσελίδα του Εθνικού Τυπογραφείου:

http://www.et.gr/index.php?option=com_content&view=article&id=171%3A2010-03-04-09-51-07&catid=60&lang=en.

4. Για μια γενική επισκόπηση του συστή-ματος οργάνωσης της ελληνικής διοίκησης και των μεταβολών του στα Σ. Φλογαϊτης. Το ελληνικό διοικητικό σύστημα. Σάκκουλα 1987, Δ. Αθανασόπουλου. Η Ελληνική Διοίκηση. Παπαζήση 1983, Δ Κοντόγιωργα-Θεοχαροπούλου. Η διοικητική οργάνωση του κράτους. Θεσσαλονίκη 2002 και Σ Λύτρα. Η οργάνωση της δημόσιας διοίκησης. Σάκκουλα 1993. Η νομολογία έχει δεχθεί ότι το Σύνταγμα δεν επιβάλλει ένα συγκεκριμένο τρόπο οργάνωσης της δημόσιας διοίκησης και άρα παρέχει ελευθερία στον κοινό νομοθέτη για σύσταση και κατάργηση οργανωτικών μονάδων ανάλογα με την κατά τις αντιλήψεις του στάθμιση των αναγκών του κράτους.

5. Εφημερίδα της Κυβερνήσεως Α, φ. 54/1.4. 1975. Περί ρυθμίσεως θεμάτων καταστάσεως των δημοσίων διοικητικών υπαλλήλων και υπαλλήλων Ν.Π.Δ.Δ... Ειδικά για τις προαγωγές ορίσθηκε στο άρθρο 28 ότι καταργούνται οι διατάξεις σειράς νομοθετημάτων της δικτατορικής περιόδου και επαναφέρονται σε ισχύ οι διατάξεις του Υπαλληλικού Κώδικα του 1951 με τις τροποποιήσεις που επέφεραν οι διατάξεις των άρθρων 29 του εν λόγω νομοθετήματος. Όλα τα Φύλλα της Εφημερίδας της Κυβερνήσεως είναι καταχωρημένα στην ιστοσελίδα του Εθνικού Τυπογραφείου.

http://www.et.gr/index.php?option=com_content&view=article&id=71&Itemid=177&lang=en

6. G. Vernardakis & C. D. Papastathopoulos. The Higher Civil Service in Greece. International Review of Administrative Sciences 1989, Vol 55, pp 612.

7. Minas Samatas. Debureaucratization Failure in Post-Dictatorial Greece. Journal of Modern Greek Studies, vol 11, n: 2 October 1992, pp 191.

8. Το άρθρο 4 1 του νόμου 51/1975 Περί αναδιοργανώσεως των δημοσίων πολιτικών υπηρεσιών. Εφημερίδα της Κυβερνήσεως Α, φ. 125/26.6. 1975.

9. Στο άρθρο 4 2 του νόμου 51/1975 ορίσθηκε ότι οι υπάλληλοι με βαθμό Αναπληρωτή Γενικού Διευθυντή επικουρούν τους υπαλλήλους με 1ο βαθμό στην άσκηση των καθηκόντων τους ή προΐστανται ορισμένων οργανικών μονάδων που απαριθμούνται στην εν λόγω διάταξη, ενώ στην 4 του ίδιου άρθρου ορίσθηκε ότι οι Αναπληρωτές Γενικοί Διευθυντές είναι ανώτατοι υπάλληλοι.

10. Το άρθρο 5 του νόμου 865/1979 Περί ρυθμίσεως θεμάτων τινών οργανώσεως και λειτουργίας υπηρεσιών του δημοσίου Εφημερίδα της Κυβερνήσεως Α, φ. 6. Στην εισηγητική έκθεση του νόμου αναφέρεται ότι ενόψει των αυξημένων καθηκόντων των Αναπληρωτών Γενικών Διευθυντών κρίνεται σκόπιμο η προαγωγή στις ανώτατες αυτές θέσεις να ενεργείται από το υπουργικό συμβούλιο, όπως άλλωστε συμβαίνει με τους Γενικούς Διευθυντές, ώστε να καθιερωθεί ενιαία αρχή για τον τρόπο πλήρωσης των θέσεων αυτών.

11. Εφημερίδα της Κυβερνήσεως Α, φ. 198/ 16.7.1977. Περί κωδικοποιήσεως εις ενιαίον κείμενον υπό τίτλον Υπαλληλικός Κώδιξ, των ισχυουσών διατάξεων των αναφερομένων εις την κατάστασιν των υπαλλήλων του Δημοσίου και των Ν.Π.Δ.Δ..

12. G. Vernardakis & C. D. Papastatho-poulos. The Higher Civil Service in Greece. International Review of Administrative Sciences 1989, Vol 55, pp 606-7.

13. Γ Ναυπλιώτου. Ερμηνεία κατ άρθρον και κατά παράγραφον Κώδικος Δημοσίων Υπαλλήλων και Υπαλλήλων ν.π.δ.δ, τόμος Α. Αθήναι 1981, σελ 215.

14. Α. Τάχου. Διοικητική Επιστήμη. Σάκκουλα 1985, σελ 17.

15. Για την ανώτερη δημοσιοϋπαλληλία και τη σχέση της με την πολιτική ηγεσία από τη σκοπιά της πολιτικής επιστήμης περισσότερα στο Δ. Σωτηρόπουλου. Γραφειοκρατία και πολιτική εξουσία. Σάκκουλα 1996, σελ 29.

16. Ο Παρασκήνιος. Όταν θυμώνει ο Καραμανλής. Ταχυδρόμος ΑΦ 1286, 21/12/1978, σελ 16. Ο Παρασκήνιος. Πως έγιναν οι 5 διευθυντές 8. Ταχυδρόμος ΑΦ 1296, 01/03/1979, σελ 12. Για τις πελατειακές σχέσεις του Κωνσταντίνου Μητσοτάκη και τις εκατοντάδες των κουμπαριών του περισσότερα στο Ο τοπάρχης των Χανίων και η ποικιλία στα αδιέξοδά του. Αντί, τεύχος 104, 19/07/1978, σελ 13. Την εξυπηρέτηση πελατών δεν αρνείται ούτε ο Υπουργός Εθνικής Άμυνας Ευάγγελος Αβέρωφ σε επίσημη συνέντευξή του. Ψυχάρης Σταύρος. Οι Μνηστήρες της Εξουσίας. Παπαζήση 1977, σελ 43.

17. Minas Samatas. Debureaucratization Failure in Post-Dictatorial Greece. Journal of Modern Greek Studies, vol 11, n: 2 October 1992, p 202.

18. Γεώργιος Ράλλης. Ώρες Ευθύνης. Ευρωεκδοτική 1983, σελ 70. Ο πρώην Πρωθυπουργός παρά τις σε πολλά σημεία αναντίρρητες αλήθειες που αναφέρει, πουθενά δεν κάνει κριτική των πελατειακών σχέσεων του κόμματός του. Πιθανώς θεωρούσε ότι ήταν κάτι το αυτονόητο.

 

George Mitropoulos M. A., Ph. D Candidate, Modern Greek, Sydney University.

 

 

 

The Cyprus
 News Agency



Lapithos

 
Designed & Developed by Michael Ppiros
  COPYRIGHT 2010 Greek Community Tribune All Rights Reserved